Prof. dr hab. Wojciech Radecki
Czy istnieje sprzeczność między unijną ramową dyrektywą wodną nakazującą szczególne traktowanie wód a dyrektywą promującą korzystanie z odnawialnych źródeł energii, w tym małej energetyki wodnej, która powoduje pogorszenie stanu ekologicznego rzek?
Postawione pytanie skłania przede wszystkim do nieco bliższego spojrzenia na prawo Unii Europejskiej, zwane zwykle prawem wspólnotowym lub prawem unijnym, przy czym po wejściu w życie Traktatu z Lizbony tylko ta druga nazwa będzie prawidłowa. Za Janem Barczem (J. Barcz, M. Górka, A. Wyrozumska, Instytucje i prawo Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 53-55) przypomnę najważniejsze etapy integracji europejskiej:
1) ustanowienie Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (Paryż 1951 r.),
2) ustanowienie Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej na podstawie Traktatu Rzymskiego podpisanego 25 marca 1957 r.,
3) Traktat o fuzji (Bruksela 1965 r.), mocą którego trzy wskazane Wspólnoty uzyskały wspólne instytucje: Radę i Komisję,
4) Jednolity Akt Europejski (1986 r.),
5) Traktat o Unii Europejskiej (tzw. Traktat z Maastricht) podpisany 9 lutego 1992 r., który ustanowił Unię Europejską i zmienił nazwę Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej na Wspólnotę Europejską,
6) Traktat z Nicei podpisany 26 lutego 2001 r.; na jego mocy przestała istnieć Europejska Wspólnota Węgla i Stali, a objęte nią dziedziny przejęła Wspólnota Europejska,
7) Traktat z Lizbony, podpisany 13 grudnia 2007 r.
Integracja objęła początkowo 6 państw, następnie 12, później 15, od 1 maja 2004 r. – 25 (w tym Polskę), od 1 stycznia 2007 r. – 27 państw.
Prawo wspólnotowe zwykło się dzielić (za Anną Wyrozumską w powoływanym opracowaniu, s. 263 i n.) na:
pierwotne prawo wspólnotowe obejmujące traktaty założycielskie, akty o charakterze konstytucyjnym, zwane też aktami organicznymi, i ogólne zasady prawa wspólnotowego, oraz wtórne prawo wspólnotowe obejmujące umowy międzynarodowe zawarte przez Wspólnotę Europejską, rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, opinie i zalecenia, inne akty.
Zainteresowanie instytucji integracji europejskiej ochroną środowiska datuje się od końca lat sześćdziesiątych ubiegłego stulecia, obecnie jest jednym z ważniejszych kierunków rozwoju prawa wspólnotowego (unijnego). Z praktycznego punktu widzenia państw członkowskich szczególnie doniosłe znaczenie ma rozróżnienie między rozporządzeniami z jednej strony a dyrektywami z drugiej. Rozporządzenia wspólnotowe obowiązują bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich i nie tylko nie muszą, ale nawet nie mogą być transponowane do prawa wewnętrznego. Zadaniem prawa wewnętrznego może być w zasadzie tylko wskazanie organów wewnętrznych odpowiedzialnych za realizację rozporządzenia oraz ustanowienie sankcji za naruszenie jego postanowień. Natomiast dyrektywy wiążą państwa członkowskie co do celów w nich proklamowanych, pozostawiając państwom swobodę wyboru form i środków do tych celów prowadzących. Dyrektywa nie obowiązuje przeto bezpośrednio, lecz wymaga transpozycji do ustawodawstwa krajowego. W zupełnie wyjątkowych przypadkach można dopatrzyć się bezpośredniej stosowalności dyrektywy.
Po tym wstępie przejdę do rozważań nad postawionym pytaniem. Zacznę od tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej, tj. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, dyrektywa ta jest aktem ramowym, docelowo stanowiącym podstawową regulację w zakresie ochrony wód. Związane jest to z jej rozłożonym w czasie wchodzeniem w życie, powodującym uchylenie innych dotychczas obowiązujących aktów dotyczących jakości wód i emisji do wód.
Celem dyrektywy jest ochrona śródlądowych wód powierzchniowych, wód przejściowych (w obszarach ujść rzek), wód przybrzeżnych oraz wód podziemnych. Cel ten ma zostać osiągnięty przez:
1) zapobieganie dalszemu pogorszeniu stanu ekosystemów oraz ich ochronę i poprawę ekosystemów wodnych oraz – w odniesieniu do ich potrzeb wodnych – ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio uzależnionych od systemów wodnych,
2) promowanie zrównoważonego korzystania z wód opartego na długoterminowej ochronie dostępnych zasobów wodnych,
3) dążenie do zwiększonej ochrony i poprawy środowiska wodnego,
4) zapewnienie stopniowej redukcji zanieczyszczania wód podziemnych,
5) przyczynianie się do zmniejszenia skutków powodzi i susz
(Z. Bukowski, Prawo ochrony środowiska Unii Europejskiej, Warszawa 2007, s. 91-92).
W preambule do Ramowej Dyrektywy Wodnej prawodawca wspólnotowy zamieścił kilka wskazań, które mogą być pomocne w poszukiwaniu odpowiedzi na postawione pytanie. I tak:
Punkt 1 głosi, że woda nie jest produktem handlowym takim jak każdy inny, ale raczej dziedzictwem, które musi być chronione, bronione i traktowane jako takie.
Punkt 11 wskazuje na zasadę rozsądnego i racjonalnego wykorzystywania zasobów oraz zasadę ostrożności.
Punkt 16 akcentuje konieczność dalszego integrowania ochrony i zrównoważonego gospodarowania wodą z innymi dziedzinami polityk wspólnotowych, takimi jak energetyka, transport, rolnictwo, rybołówstwo, polityka regionalna i turystyka.
Punkt 17 zawiera wzmiankę o wkładzie polityki wodnej do m.in. ochrony populacji ryb.
Punkt 23 podkreśla poprawę ochrony wód w aspekcie ilościowym i jakościowym, ochronę ekosystemów wodnych, zrównoważone korzystanie z wód.
Istotnie, dyrektywa 2009/28/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, ustanawia wspólne ramy dla promowania energii ze źródeł odnawialnych, w tym m.in. hydroenergii. Niemniej jednak nie dopatrywałbym się sprzeczności między obiema dyrektywami. Jeżeli dobrze rozumiem postanowienia nie tylko Ramowej Dyrektywy Wodnej, ale także obowiązujące w Unii Europejskiej zasady ochrony środowiska, w tym przede wszystkim zasadę integrowania polityki wodnej z energetyczną i rybacką, a także zasady ostrożności i uprzedniej przezorności, połączone z obowiązkiem ochrony ekosystemów wodnych, to takiej sprzeczności nie ma. Owszem, Unia Europejska promuje korzystanie z energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych, ale nie wszystkich, nie zawsze i nie wszędzie.
Przypomnę, że dyrektywa 2009/28/WE odwołuje się do definicji zamieszczonych w dyrektywie 2003/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 96/92/WE. W art. 2 dyrektywy 2003/54/WE znajdujemy definicję odnawialnych źródeł energii, przez które należy rozumieć odnawialne, niekopalne źródła energii – energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię geotermalną, energię fal, prądów i pływów morskich, hydroenergię, energię pozyskiwaną z biomasy, gazu pochodzącego z wysypisk śmieci, oczyszczalni ścieków i ze źródeł biologicznych (biogaz). Hydroenergia jest tylko jednym, i to nie najważniejszym odnawialnym źródłem energii. Art. 6 dyrektywy 2003/54/WE odnosi się do procedury przyznawania zezwoleń na budowę nowych zdolności produkcyjnych odnawialnych źródeł energii, upoważniając państwa członkowskie do ustalania kryteriów mogących odnosić się m.in. do ochrony środowiska. Jeżeli zatem budowa obiektów energetyki wodnej, w tym tzw. małych elektrowni wodnych miałaby mieć niekorzystny wpływ na środowisko, w tym także na środowisko wodne, to państwo członkowskie najzupełniej zgodnie z przepisami prawa wspólnotowego może zakazać takich działań.
Promowanie wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych nie oznacza, że przedsięwzięcia ku temu zmierzające korzystają z jakiegoś priorytetu. Moim zdaniem jest inaczej. Postanowienia Ramowej Dyrektywy Wodnej wraz z zasadami ochrony środowiska obowiązującymi w Unii Europejskiej (zasady ostrożności, przezorności, integracji polityk wspólnotowych) wyznaczają ramy, poza które nie może wykroczyć korzystanie z odnawialnych źródeł energii. Dlatego nie widzę sprzeczności między postanowieniami dyrektyw 2000/60/WE z jednej strony a 2009/28/WE z drugiej. Jeżeli korzystanie z odnawialnych źródeł energii w postaci hydroenergii mogłoby zagrozić ekosystemom wodnym i innym wartościom chronionym przez Ramową Dyrektywę Wodną (zrównoważone wykorzystywanie zasobów wodnych), to postanowienia tej dyrektywy oraz powszechnie uznawane w prawie wspólnotowym zasady ochrony środowiska mają pierwszeństwo przed promowaniem korzystania z energii pochodzącej z małych elektrowni wodnych.
